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新时期科技政策研究前沿研讨综述(上)

新时期科技政策研究前沿研讨综述(上)

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  • 发布时间:2022-09-06 19:56
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  为探讨新时期科技政策研究的前沿问题,2022年6月26日,由中国科学学与科技政策研究会学术交流工作委员会主办、科技政策专业委员会承办的“新时期科技政策前沿研讨会”在线上举行,来自中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学院大学、清华大学、北京师范大学、复旦大学、中国科学技术发展战略研究院、华东师范大学、北京大学、国家评估中心、上海科学学研究所、上海科技政策研究所、南京信息工程大学、浙大宁波理工学院、中南工学院以及美国东华盛顿大学等国内外大学的20名代表参加了会议。

  研讨会由研究会学术交流工作委员会副主任、科技政策专委会主任、中国科学院科技战略咨询研究院研究员樊春良主持,他指出此次会议的宗旨是在新的国内外形势下对中国科学技术发展面临的一些挑战和政策热点问题开展充分的研讨,探讨如何更好地发挥学术界在科技政策实践中的作用。


  中国科学学与科技政策研究会学术交流工作委员会主任、中国科学院大学柳卸林教授做了题为“对科技政策最新发展的反思”的主题报告。柳卸林指出,政策是政府调节经济社会发展的工具,排在前面的是宏观的经济政策和产业政策,然后才是创新的政策、科技的政策。长期以来,产业政策是主导,科技政策在某种意义上讲是处于配合的、次要的地位。产业政策和科技政策都强调对科技活动的支持,强调市场失灵的原理和创新活动的外部性,这两者结合构成了科技政策的切入点。科技政策和产业政策在产业的关键技术、共性技术的方面可能是趋同的,科技创新活动的重心是支持科技活动,不是对一个产业的支持,这些活动是产业的上游环节。另一方面,科技创新政策可能更加包容,更加中立,因为科技创新政策强调的是科学活动本身对全社会有很大的外部性,而产业政策往往有可能是择赢家的,科技创新政策不完全是选择赢家,尤其“研发费用加计扣除”政策出台之后更强调了中性的政策。面向未来,在向无人区迈进的方向下,其实应该更多地强调科技创新政策,而不是产业政策。因为有很多所谓新的产业是靠科技创新去创造出来的,例如平台经济衍生的一些产业,过去是不存在的,这方面有时候很难用传统的产业政策给予规定。从国际国内来看,创新政策更加强调创新的方向性,不再单纯强调以经济的利益最大化为目标,如欧洲学者约翰·肖特提出的“转型创新政策”(transformative innovation)的概念,认为科技创新要面向更多的社会挑战。中国现在强调双碳目标,强调共同富裕。柳卸林指出,面临当今技术“卡脖子”问题,需要把国家的力量与市场力量结合起来,把国家的干预与企业创新主体的作用结合起来。有学者认为需要回归一种高层领导的举国体制,协调好部门利益,才能解决问题,这种思路未必适合解决当前的实际问题。发挥企业创新主体的作用十分重要,特别是企业开展长期的基础研究。有种错误的看法认为,对中长期的一些重大的技术,企业是短视的,企业是没有能力做的。但荷兰做光刻机的ASML用了15年才促成今天的EUV。为什么国外的一些企业能够长期的做一些核心技术,而中国国有企业却不能承担起这个责任?现在很少有国有企业能够做到像华为那样投入10%以上的经费做研究开发,过去很长时间连1%都不到。柳卸林指出,在国际和国内,技术民族主义和全球主义以新的形式同时存在,效率为先的原则正在发生变化,美国等西方国家正以所谓西方价值观抱团,排斥中国。这意味着未来创新逻辑会有改变。这种发展倾向值得好好研究。柳卸林最后指出,数字经济时代到来之后确实科技政策需要做很多的反思。

  研究会学术工作交流委员会副主任、清华大学李正风教授做了题为“科技政策与科技政策研究”的报告,探讨在面对具有更大风险的挑战和应对具有不确定性的未来情境下,如何使科技政策研究更好地服务于科技政策制定。报告围绕几个问题展开:(1)形势判断和政策目标的确立——怎样分析和明确当前所处的发展阶段和国际竞争格局,恰当确立并准确理解政策目标。坚持实事求是的态度判断当前的发展阶段,对科技政策的研究非常重要。如果不能有准确的形势判断和对于发展阶段的考量,确定的目标以及阶段性的设计就会超出在这个阶段可能解决问题的能力,从而使得对发展和竞争格局的应对变得更加复杂,同时也会使科技政策的制定指向一些现阶段很难从根本上解决的难题。从理论上讲,任何战略愿景和政策目标,都代表一种未来努力实现的追求和理想,但超越必经的发展阶段、无视事物发展变化的内在逻辑和规律、过度理想化的设计政策目标并不是一种积极务实的态度。同时,更需要避免和防止把理想目标与现实状态混同起来的倾向。在政策研究界,的确容易出现这种倾向,即政策文件一旦把政策目标确定下来,人们往往易于把目标状态作为现实状态来加以论证和解释,而疏于探讨从现实状态走向目标状态的条件与路径,以及实现理想或愿景要解决的一个又一个具体问题。过度理想化的设计政策目标,或者把目标状态与现实状态混同起来,表面上看有一种激励作用,但其实背离了“解放思想、实事求是”的态度和立场,而且容易掩盖应该解决和能够解决的问题。政策研究需要冷静地判断发展的阶段和发展的形势,明确在这个阶段最应该解决的问题,确定在这个阶段解决问题的路径和方略。(2)鼓励多元化的探索。当面对巨大的不确定性和巨大的风险的时候,人类的智慧是有限的,多样化的试错和改错就变得非常重要。那么在科技政策和创新政策的研究和实践中,如何鼓励多样化的探索?如何鼓励在多样化的探索之中积累经验和知识,去发现最佳的模式?这是需要认真思考的问题。一个重要的方面是在“以人民为中心”的指导思想下,充分尊重来自基层自下而上的首创精神。所以在科技政策、创新政策的实践中,要鼓励必要的放权,鼓励多样化探索,把放权与地方性探索结合起来。政策研究也要充分与多样化的实践结合,探索走向未来的可能道路。当今出台很多的科技政策和相关的文件,自上而下的特征非常浓,而且不同层次的事权划分方面变得模糊,不同层次的政策同质化倾向比较严重,一些在一定层面上有效的政策措施也因为逐层同质化放大,反而产生了较大的负面效应。(3)如何形成有效的纠错机制。在总体性社会的情况之下,纠错机制的确立就特别的重要。总体性社会的一些特征,在政策文件上面也会有所体现。比如,有些政策文件无所不包,几乎在特定的领域把一个议题所涵盖的方方面面全部包括进去了,有些讲得很对,有些就不一定很准确,特别是在部门、地方和机构差异性、复杂性比较突出的情况下,这种问题就难以避免。如有的政策文件对科研经费的使用不能超过多少额度,课题负责人主持的项目一年之内不能超过几项,都用国家文件方式来予以规定,这往往难以反映不同部门、机构的内在差异,也难以适应多样化的需求,同时增加了对政策进行评估的难度,精准的纠错就变得很困难。所以政策的细化更关键的不在于出台了多少国家政策,而在于把相关政策的权力分解,分解到不同的层面,然后不同的层面去针对相关的问题去制定更加精准的政策,这个问题实际上是和前面多样化的探索问题是联系在一起的。(4)科技政策的研究与科技政策的实践之间的关系。当今科技政策的研究实际上严重滞后于科技政策的实践,是政策实践走得太快?还是科技政策的研究过于落后?这个问题很复杂,从政策研究与政策制定的关系来看,一个方面是政策研究知识供给不足,知识供给碎片化,传递给决策者的信息比较混乱和分散,不能给决策者提供有效的支撑。另一方面,是决策过程的开放度不够,政策研究者介入的程度有限,甚至有的政策制定和出台,即便是政府相关职能部门的政策研究者的介入也很有限,甚至比较困难。这种状况实际上是要改变的。对政策研究者来说,也需要改变两种倾向:一个是以西方为模板的批评派,另一个是以政策文件为遵循的解释派,这两种倾向对建设性地解决中国当前问题和政策制定的知识需求都难以发挥作用。对政策研究者来说,首先需要扎实开展对一些基础问题深层次的研究,对政策实践新探索的理性分析,其次应该重视政策研究形成的成果的传播和扩散。现在的问题是,很多重要的、基础的理论和概念问题都被翻来覆去地炒冷饭,而且后来炒冷饭的水平甚至远不如原来炒饭的那些人,这个现象非常值得重视,因为这个现象在一定程度上反映了一些进入到科技政策制定与管理部门的管理者对科技政策的基础理论、概念问题的把握存在不足。(5)政策研究中“思想市场”的建设。政策研究面向的是不确定性的未来,特别是在当代科技迅猛发展、社会变化多样复杂的情况下,这种不确定性表现得更加突出。应对不确定性的挑战,我们需要多样化的探索,也需要在多样化的探索中发现正确的知识和方法,进而克服知识碎片化、塑造必要的思想共识,这就需要建设一个“思想市场”。在这个思想市场中,不同的观点相互交流和批评,没有绝对的权威,大家平等地发表自己的意见,大家都讲道理,谁的道理讲得对,谁的方法更合理,可以在这个思想市场中涌现出来,不同的思想的碰撞和交流也可以相互取长补短,形成更全面、合理的结论。这个思想市场在政策制定和政策研究的交互作用中起到非常重要的作用,政策制定部门和政策研究界需要共同去构建和维护这个思想市场。(6)如何使科技政策研究更加富有创造力和想象力。很多政策研究实际上以呈现事实为主,包括技术预测,知识图谱等,也包括对国外情报的分析。发现事实是基础,也非常重要。但是未来不是当下事实的简单延伸,尤其是在大变革的时代,未来是具有很大的不确定性和可建构的特征的,而且每一个科技强国的出现,其实都伴随着具有想象力、具有创造力的制度创新。科技政策的研究,在符合未来发展的趋势、尊重科技发展的规律、把握文明进化的趋向的这个前提之下,如何能提供一些更有创造力,更有建设性的思路,如何能提出更加适应当代和未来发展特点、要求的新的制度设计?这对政策研究很重要,对于塑造新型的科技体制也非常重要。毋庸讳言,现在科技体制改革过程中所形成的许多新探索,大多是来自于改革开放的前沿地区,来自实践的探索,较少来自于政策界研究的引领。所以,怎么使科技政策的研究能够在尊重事实的前提之下,在把握未来发展方向的要求之下,更具有创造力、更富有想象力,这是当下科技政策研究需要反思的重要问题。

  中国科学技术战略发展研究院李哲研究员做了题为“近年来科技体制改革和主要科技政策:回顾与思考”的报告。报告分几个部分:(1)基础研究问题。国家关于基础研究出台了一系列文件,包括2018年的《基础研究的若干意见》,也包括最新的《基础学科人才培养的意见》,提出了一系列目标和财税、投入等配套措施。前几年,对基础研究的关注更多的是研发经费投入比例的问题,例如提出5%、6%、8%的比例,甚至有的提出增长到10%和15%。现在文件里面提到了8%的目标,因此基础研究投入比例问题从政策角度可以说暂告一个段落了。基础研究的基础问题,越来越会聚焦到人的问题上,这也是一个长远的问题,包括人才引进、使用、培养等方面,特别是中青年科技人才的培养。(2)基地问题。关于国家实验室和全国重点实验室的方案已出台,对政策研究的一个影响是,需要再次反思和关注公共科研机构的定位问题。因为现在各类主体,包括国家实验室、科研机构、科技型领军企业和研究型大学都是国家战略科技力量,但定位实际上也是不一样的,有的主要是价值的创造,有的主要是人才的供给。例如,教育部、中科院、农业部,工信部都有自己的重点实验室,有一些是国家重点实验室,重组相当于从各个领域、各个部门里边又进行提炼组合之后形成新的国家重点实验室体系,这就涉及到机构定位、资源重构等过程。如果再深一步讲,也涉及到学科和任务的关系,还需要有很多新的实践和探索。还有很多机构,包括工程技术研究中心、国家科学中心,国家企业实验室等各类基地也面临着类似情况。(3)中央财政科研经费的改革。关于国家科技计划、国家自然科学基金和社科基金,这些年出了很多文件,包括2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》和2021年国务院办公厅发布的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》,财政科技改革的力度非常大,包括直接费用,把所有的科目已经合并成三个科目了,包括间接费用,全部用于绩效支出,也包括在一些领域探索了包干制和结余经费管理的制度,都是一些很大的探索。有些政策落实落地,其实还是有很长的路要走,还需要更多的来细化,因为这里边涉及到审计等一系列问题,只有这方面理顺了,才能有效落实落地。(4)企业的技术创新。技术创新对企业来说本身就是一个天然的职能,但是现在企业面临的形势和使命又越来越多,可以说面临着新的需求。相对于其他类型企业,国企在工程创新方面与以工程为基础的技术创新是有经验的,但是对于原始创新和基础研究,国有企业实际上是没有太多的经验可以参考和遵循的。所以从这个方面,还是有很多新的制度需求和制度空间。(5)科技创新要素的市场化配置。科技创新要素的市场化配置对创新来说是非常重要的基础性制度,2022年1月,国办专门发了《要素市场化综合配置改革试点总体方案》。从创新的角度来看,这是一个基本的制度。长期以来,科技活动主要以公共资源来配置,一些科技项目还是用计划的方式来组织,当然这有合理性和必然性。但是如果讲创新,更多的是要从市场交易角度明确产权。《科技成果转化法》把财政科研成果赋予了机构,但是机构本身也属于公共机构,很多问题并没有完全在制度层面破解,在操作上还是有空间的。(6)科研诚信和学风作风建设。这几年国家出台了很多文件,包括加强科研诚信,弘扬科学家精神等,措施主要有两个方面,一个是执行信息报送制度,同时建立科研数据汇集制度,使一些活动可以追溯。特别要强调基础信息和制度建设,而不是简单通过某个学术委员会来进行一些主观的判断,因为科学领域的诚信跟一般领域不一样,以非常强的专业信息为基础,而且信息是不对称的,包括科学共同体内部,科学共同体和政府之间的信息也是不对称的,所以带来了很大的难度。(7)“三评”问题。自从2018年“三评”意见总体出台以后,各种细化的政策都在制定,包括推行“预申报-正式评审”的方式,也包括简化前期的申报,也包括高校、研究机构的“破四唯”。现在这个阶段,真正的政策问题和重点是要确立什么,包括一些短周期的和长周期的评价,在这个过程中,对于一些科学问题,科学共同体的作用还是要发挥和加强,但对于涉及公共利益的问题,特别是重大研发活动的组织问题,政府要重新定位。(8)深化科技奖励。前两年科技奖励方面已经出台了新的条例,例如推荐制变成提名制。以前是通过各个部门、地方的科研管理机构等渠道推荐,现在更多是进行提名,然后统一评审,建立诚信档案,强化荣誉性,回归奖励的初心。对政策研究的启示在于,名和利是很难分得开的,某种意义上有名就会有利,作为政策设计,公共权力认可和公共资源配置之间还是要有一个相对明确的边界。(9)健全科技伦理治理体制。这方面取得很大进展,中央出台了《关于加强科技伦理治理意见》,建立了国家科技伦理委员会,也在推动设立中国科技伦理学会,特别是针对生命科学、人工智能等一些重点领域,加强伦理的规范指南以及一些领域的立法。在项目管理方面,要建立科技伦理的全链条的监督管理。科技伦理的意义已经远远超出了科研管理范围的本身,因为在很多涉及国际关系的问题上,观点的交锋已经不是关于政策定位和政策的细节,而是政策的价值观和政策伦理,其中很多涉及科技伦理。如果这个问题处理好了,可能是未来合作一个好的切入点,如果处理不好,会造成非常被动的局面。(10)国际科技合作。在国际形势复杂的背景下,人才政策要考虑新的设计,一方面要跟国际上适当接轨,参考国际的基本规范;一方面在特殊的需求背景下,要采取一些特殊的政策。相对于其它政策,人才政策可能在未来是对科技政策设计是非常大的挑战。

  李哲认为,目前政策研究和政策制定的形势复杂严峻,不确定性前所未有,可以参照、对标的对象也越来越少,所以政策制定者和政策研究者在未来一段时间将面临很大挑战。全球正处于此轮技术经济周期的后半期,从现在到2040年、2050年左右,仍然是一个效率性为主的科技发展,所以政策制定的基调还是围绕效率的合作和竞争展开。科技体制改革的重点这几年已经发生了变化,重点强调关于科技创新的体系化能力和国家创新体系的整体效能,例如国家战略科技力量和新型举国体制等议题。长期以来,改革重点在于科技与经济的关系,随着对科技伦理问题、学风问题、科研诚信问题的关注,科学和社会的关系逐渐变得更为重要。从改革路径来看,领域性和区域性的差异开始变得明显,各地区需要结合当地的资源禀赋开展一些先行先试。另外,科技政策需要好的理论来支撑和好的价值观来引领,一定要有研究观点和管理实际需求的互动,这样才能形成更好的科技创新政策。

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